Стоимость угрозы санкций более-менее эквивалентна или превосходит стоимость их введения

Публикация Минфином США «Кремлевского списка» и отчета по суверенным санкциям показала, что процесс расширения санкций будет в высшей степени политизированным. Опыт других стран говорит, что цена санкций для экономики снижается со временем действия санкций. Однако в ряде случаев, например, как это было в Иране, очередные витки санкций могут, напротив, усилить негативный эффект. Для России последствия санкций сейчас можно оценить в 0,5% годового ВВП.

Прошлая неделя принесла сразу несколько неожиданностей

После того как 2 августа 2017 года президент Дональд Трамп подписал закон «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA, H.R. 3364), все ожидали, что в понедельник, 29 января, будет обнародовано несколько отчетов Минфина США:

во-первых, отчет о возможных санкционных мерах против российских олигархов и окологосударственных компаний,

во-вторых, отчет о возможных санкционных ограничениях против суверенного долга России.

Вместо этого прошлая неделя принесла сразу несколько неожиданностей. Во-первых, 29 января Минфин США опубликовал только так называемый «Кремлевский список» — то есть список из 210 имен (114 чиновников и 96 бизнесменов), в который вошли российский премьер-министр, министры российского правительства, представители президентской администрации и наиболее известные российские бизнесмены.

При этом, почти сразу после его публикации в СМИ появились комментарии Андерса Ослунда, эксперта Атлантического совета (американский think tank, участвовавший в подготовке санкционного списка), согласно которому подготовленный экспертами отчет по санкциям в последнюю минуту был заменен, в результате чего опубликованный список является не результатом длительной аналитической работы, а просто копией списка Forbes с добавлением имен ключевых российских политиков и чиновников.

Во-вторых, в начале прошлой недели выяснилось, что Дональд Трамп принял решение не вводить санкции против компаний, участвующих в крупных сделках с российским оборонным сектором — данное решение администрации не одобрено Конгрессом, что технически приравнивает его к незаконному.

В-третьих, ожидавшийся отчет о санкциях против суверенного российского долга, хотя и не принес сюрпризов по своему содержанию, но был опубликован только в пятницу, 2 февраля.

Хорошая новость…

И заключается она в том, что публикации прошлой недели не привнесли ясности по поводу концепции введения будущих санкций, что сохраняет высокий уровень политизированности процесса их принятия и дает возможность воздействовать на этот процесс.

…И плохая новость

Вероятность новых санкций остается высокой, а сроки их введения абсолютно неизвестными. На данный момент с 2014 года под санкциями в России находится 126 человек и 383 юридических лиц.

О санкциях и ВВП

Хотя исторически только каждый третий санкционный режим эффективен, в среднем санкционные режимы обходились странам в 1% ВВП в год. Санкции не являются совершенно новым механизмом решения конфликтов в мировом сообществе. Исходя из мирового опыта, следует принимать в расчет несколько особенностей санкционного режима:

• Во-первых, только треть исторически исследованных санкционных режимов выглядит эффективными.

Действенность санкций также определяется количеством стран-участников. Т. е. чем больше стран объединяются в поддержке санкционного режима против страны-цели, тем выше шансы того, что санкции будут действенны.

• Во-вторых, санкции начинают влиять на экономику еще до начала их введения, в момент, когда только появляется угроза санкций.

Принято считать, что стоимость угрозы санкций более-менее эквивалентна стоимости введения самих санкций (при санкциях на экспорт и в случае финансовых санкций) или превосходит ее (при санкциях на импорт).

• В-третьих, санкции обходятся странам в среднем в 1,0% ВВП в год.

Считается, что стоимость санкций снижается со временем — по всей видимости, это связано с тем, что стоимость, которая ассоциируется с финансовым кризисом, обычно происходящим в начале периода санкций, более заметна на коротких временных горизонтах и становится менее ощутимой на длинном горизонте. Единственная важная поправка заключается в том, что все указанные выводы сделаны в основном на основе исследований торговых санкций — исторически в 8 из 10 случаев санкционные режимы были связаны с торговыми ограничениями. Это затрудняет применение исторических параллелей при анализе российских санкций.

Международный опыт…

Санкционный опыт Южной Африки и Ирана — 1,5% ВВП в год в период эскалации санкций. Он может быть полезен для сравнения с российской ситуацией, потому что санкции действовали в течение достаточно продолжительного времени.

Санкции против Южной Африки начали вводиться с 1970-х годов, но достигли своего апогея в 1986—1991 гг. Они обошлись стране примерно в 1,5% ежегодного ВВП, в том числе 1,3% ВВП потерь от торговли и 0,2% ВВП потерь от финансовых ограничений.

В случае с Ираном санкции систематически вводились с середины 1980-х годов и достигли своего максимально интенсивного периода в  В соответствии с ранее указанным мировым опытом санкции против Ирана стали более действенными, когда к усилиям США присоединился Евросоюз. Стоимость санкций для экономики Ирана оценивается в 4,5% ВВП накопленным итогом за , или в 1,5% годового ВВП. При этом на более длительном горизонте эта цифра составляет скорее порядка 0,5% годового ВВП.

Важным уроком для России из опыта Ирана может быть то, что санкции не оказывают линейного эффекта на экономику. И что на смену периоду, когда последствия санкций для экономики выглядят слабыми, может прийти усиление санкционного давления.

…И дела российские

Россия защищена с точки зрения воздействия на торговлю. Санкции против Южной Африки и Ирана, безусловно, больше подошли бы для сравнения в случае торговых санкций и на случай, когда страна оказывается в полной международной блокаде.

К счастью, санкции против России имеют другую природу. Во-первых, речь не идет о торговых санкциях против России. США и не располагает прямыми торговыми инструментами против России.

Доля США в российском суммарном экспорте/импорте составляет менее 3% и 6% соответственно. В случае с Евросоюзом эта цифра значительно выше — 45% экспорта и 38% импорта России в 2017 году.

Но и уязвимость ЕС в случае торгового конфликта с Россией высока. Почти 70% российского внешнего долга приходится на страны ЕС (85% до санкций). При этом Россия обеспечивает Европе четверть ее потребления газа.

Во-вторых, Россия в 2014 году продемонстрировала, что может ответить на ограничения своими контрсанкциями. В результате введенных ограничений на импорт продуктов питания с 2013 года доля Евросоюза в российском импорте снизилась с 42% до текущих 38%, тогда как доля КНР выросла с 17% до 21%.

Российский ВВП теряет 0,5 п.п. в год

Оценка стоимости санкций — главный вопрос, которым, тем не менее, в целом пренебрегают. Одним из объяснений является тот факт, что стоимость санкций косвенно указывает на то, во сколько обошлись экономике России геополитические решения 2014 года.

Кроме того, весьма сложно разделить эффект санкций и последствия снижающихся в последние годы цен на нефть. Согласно первым оценкам (опубликованным в начале 2015 году), стоимость санкций оценивалась примерно в 6 п.п. российского ВВП. Но эта оценка могла включать в себя и погрешность измерения от сильного негативного эффекта падения цен на нефть.

Более свежие оценки скромнее:

• примерно 1,0–1,5 п.п. годового ВВП — по оценке МВФ;

• 0,5–0,6 п.п. — по оценке ЦБ;

• 0,3 п.п. — по оценке ООН.

Мы оцениваем санкции в 0,5 п.п. ВВП. Наши расчеты исходят из потерь из-за ограниченного доступа к мировым финансовым рынкам: с 2013 году корпоративный внешний долг России сократился с 651 млрд до нынешних $459 млрд, в то время как суммарный корпоративный внешний долг развивающихся стран не изменился ($4,4 трлн).

Россия, таким образом, недоиспользовала свое кредитное плечо, что обходится ей примерно в 0,5 п.п. ВВП в год. Показательно, кстати, что эта оценка близка к оценкам положительных последствий для экономики от перехода к таргетированию инфляции — иными словами, на данный момент можно говорить о том, что усилия ЦБ РФ по стабилизации цен нивелированы ростом неопределенности, связанной с санкциями.

Важно также, что нет уверенности, что стоимость санкций будет снижаться в дальнейшем в соответствии с мировым опытом и известными закономерностями. Пример Ирана говорит о том, что в условиях регулярно меняющегося санкционного режима стоимость санкций не линейна и может увеличиваться в момент, когда санкционное давление усиливается.